聯合國環境規劃署（UNEP）在氣候大會前夕發布了《2019 年排
放差距報告》，該系列報告是自 2010 年以來連續第十年對全球排放差
距進行針對性評估。“排放差距”概念的提出對十年來氣候變化多邊
談判，特別是對《聯合國氣候變化框架公約》（UNFCCC）下的周期性
審評進程、《巴黎協定》下的全球盤點進程，產生了深遠的影響。該
報告是對政府間氣候變化專門委員會（IPCC）評估報告的特別補充，
內容聚焦在評估全球減排行動與全球長期目標之間的差距。作為一段
時期的回顧與總結，本次排放差距報告的內容和結論尤其值得關注。
一、2019 年排放差距報告的主要內容與結論
該報告對當前和預估的未來溫室氣體排放量的最新科學研究成
果進行了評估，并將其與全球實現《巴黎協定》目標所允許的排放水
平進行比較。“我們可能的排放量和我們需要的排放水平”之間的差
距即是報告評估的“排放差距”。本次排放差距報告向政策和市場的
決策者提出了更為急迫的警告，其主要包括以下五個方面內容和結論，
具體如圖 1 和圖 2 所示。
一是過去十年中全球溫室氣體排放量仍在持續增加。溫室氣體排
放量過去十年平均以 1.5%的速度增長，僅在 2014 至 2016 年期間短
暫趨穩。2018 年全球溫室氣體排放量（包括土地利用變化）達到了
553 億噸二氧化碳當量。化石能源使用和工業過程產生的二氧化碳排
放是溫室氣體的主要來源，2018 年達到 375 億噸。沒有任何跡象表
明，全球溫室氣體排放將在未來幾年中達峰，而排放達峰的后延，意
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味著要實現《巴黎協定》的長期目標將需要幅度更大、速度更快的減
排。
圖 1 《2019 排放差距報告》的主要結論
二是目前二十國集團的溫室氣體排放量占到了全球的 78%。這是
本次報告中特別增加的內容。過去 10 年，排名前四位的碳排放國（中
國、美國、歐盟和印度）貢獻了全球碳排放總量的 55%以上。預測到
2020 年，相比 2010 年做出的“坎昆承諾”，二十國集團的整體減排
績效好于預期，每年將超額完成約 10 億噸二氧化碳當量減排。然而
在這其中，美國、加拿大、墨西哥、韓國、南非和印度尼西亞將極有
可能無法兌現到 2020 年目標，而澳大利亞則取決于其是否采取跨期
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減排結轉的計算方法。預測到 2030 年，中國、歐盟、印度、墨西哥、
俄羅斯和土耳其能夠如期實現各自的國家自主貢獻。
三是實現《巴黎協定》長期目標仍存在較大差距。如果按照現有
的各國國家自主貢獻的實施力度，到本世紀末，將有 66%的概率把溫
度升幅控制在 3.0℃～3.2℃以內。要實現 2℃的溫控目標，2030 年
的年排放量必須比各國目前實施的國家自主貢獻情景低 150 億噸二
氧化碳當量，要實現 1.5℃的目標，年排放量必須比各國目前實施的
國家自主貢獻情景低 320 億噸二氧化碳當量。
圖 2 主要國家溫室氣體排放總量和人均值比較
四是存在可能的解決方案來彌補全球面臨的排放差距。如果全球
溫室氣體排放在 2020 年達到峰值且到 2030 年比 2018 年降低 25%和
55%，就有望通過最低成本路徑將全球升溫控制在 2℃和 1.5℃以內。
這當中，特別是二十國集團中七個最大的排放國（阿根廷、巴西、中
國、歐盟、印度、日本、美國）需要提高減排力度。促使全球經濟深
度脫碳需要進行根本的結構性改變，這種變革不是增量性的調整，而
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是革命性的。發展可再生能源、提高能源效率和終端用能的電氣化水
平，是最主要的途徑。近年來，相關低碳技術成本的下降超過了預期，
為這些技術的大規模應用創造了條件。
五是推遲更有力度的減排行動要付出更大的代價。減排行動推遲
越久，所需的年均減排幅度就越大。如果從 2010 年開始采取有力度
的氣候行動，那么為達到《巴黎協定》中將全球溫升控制在 2℃和 1.5℃
以內的目標，平均每年所需的減排幅度僅為 0.7%和 3.3%。但是由于
這種假設并未發生，因此從 2020 年起，為達到 2℃和 1.5℃的目標，
現在所需的減排幅度每年分別約為 2.7%和 7.6%。如果 2020 年仍然不
提高力度，那么待到 2025 年，為達到 1.5℃目標，各國需要完成的
年減排量會陡增至 15.5%。
二、該報告的主要特征及其可能的影響分析
不同于 IPCC 評估報告是由各國政府出資、政府推薦作者、政府
評審，《排放差距報告》則是由聯合國環境規劃署組織專家團隊撰寫
并獨立發布的，因此該報告的內容更具有立場傾向，結論更鮮明，與
氣候變化多雙邊談判進程也結合更為緊密，對決策者的影響也更為直
接。特別是本次報告更加突出了這樣的特點。
一是本次報告更為具體地給出了全球減排的量化目標，且立場觀
點更多呼應今年聯合國氣候行動峰會。為了更好地銜接 2020 年國家
自主貢獻更新和本世紀中葉長期溫室氣體低排放發展戰略制訂，本次
報告有針對性地提出了不少量化目標，特別是依據1.5℃的科學要求，
目的是以供各締約方作為基準來參考。聯合國環境規劃署還專門為今
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年九月在聯合國秘書長安東尼奧·古特雷斯發起并主持的氣候行動峰
會編制了一份題為《十年排放差距評估的啟示》的總結報告。本次報
告受兩家國際非政府組織（ClimateWorks 基金會和芬蘭創新基金
SITRA）及挪威、丹麥、德國、荷蘭和瑞典政府的資助，其作者是聯
合國環境規劃署團隊邀請的，執行摘要和結論更有作者的傾向性，盡
管有專家學者的同行評議，但總體而言更少受政府評審的平衡制約。
同時，這次報告沒有中方的主要作者，來自中國的只有三位貢獻作者、
一位專家評審。
圖 3 主要國家溫室氣體排放不同計算方法的比較
二是本次報告討論了主要排放大國的具體問題，特別是中印等新
興經濟體的減排現狀和潛力。以往以多邊機構名義發布的評估報告，
往往僅針對全球或聯合國地理區劃來評估，較少對國別進行專門論述，
特別是氣候變化問題中發達國家和發展中國家的區分界限仍然是敏
感問題。相比于“南北之分”，本次報告更注重“大小之分”，報告放
棄了減排責任分擔的公平性原則，而是采用了無差別化的最低成本路
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徑作為情景分析的假設。本次報告特別選取了二十國集團作為主要評
估對象，特別對前七大、前四大排放國進行了更為具體的分析，包括
對是否能完成國家自主貢獻的預期判斷、長期減排潛力和力度提高空
間、主要政策途徑等。同時，報告還專門對中國人均排放接近歐盟和
日本提出了特別關切，并對基于領土和消費的不同排放計算方法進行
了比較，如圖 3 所示，認為有差異但不影響主要結論且現有多邊進程
未納入有關消費排放談判的考慮。
三是本次報告試圖給出更為具體的提高力度的解決方案，特別是
聚焦排放大國可能采取的政策措施。報告作者顯然希望在科學和政策
之間架起彌補排放差距的“橋梁”，因此報告內容中較大篇幅在討論
如何提高全球的減排力度，并指出在今年的聯合國氣候行動峰會上做
出提高減排力度承諾的國家大部分經濟規模都較小，對填補排放差距
的影響十分有限，更為重要的是排放大國的行動。本次報告一方面是
從空氣污染、人體健康、城市化、就業、土地利用、糧食安全等領域
的協同行動來評估縮小溫室氣體排放差距的效益，另一方面也進一步
基于最佳實踐論證了能源、工業、交通、建筑等部門的深度脫碳潛力，
提出了部分重點行業和領域的量化目標，但對不同政策措施的經濟性
評價仍然不足。同時，報告特別針對前七大排放國提出了具體提高力
度的建議，比如在中國禁止新建燃煤電廠、實現 100%無碳的電力系
統、發展電動汽車和停售燃油汽車、推廣零排放建筑等。
三、加強排放差距評估相關研究的政策建議
在國際社會的共同努力下，全球氣候治理在美國宣布退出《巴黎
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協定》后仍然取得了積極性進展，中國在氣候變化領域所做的貢獻也
得到了廣泛認可。未來《巴黎協定》實施最大的挑戰就在于如何提高
行動力度，以彌合全球努力與長期目標之間仍存在的差距，這是我們
共同面臨的問題。對于這個問題，中國需要有自己的認識和判斷，需
要全面、平衡、辯證地分析，特別是在 2020 年提交國家自主貢獻及
長期戰略報告、2021 年即將啟動第一次全球盤點之際，尤其應該加
強對這一問題深入系統地研判。
一是應該加強對實施差距問題的綜合研究。差距問題不僅僅在減
排領域，還存在適應、資金、技術、能力建設等領域；不僅在各國自
主行動領域，還存在發達國家向發展中國家提供支持的領域。《排放
差距報告》更多聚焦減緩問題，把解決問題的注意力也更多放在減排
力度上，但實際上解決氣候變化問題應該放在更廣的視角上，要從實
施手段存在的根本癥結上做判斷，比如氣候資金支持的長期不足、氣
候友好性技術轉移的障礙等。這方面的量化研究并不多，影響力也不
夠，對支撐發展中國家在這方面的利益訴求存在“短板”，應該進行
更全面、更系統的評估。
二是應該做好第一次全球盤點的研究準備。全球盤點是《巴黎協
定》及其實施細則中以五年為周期提高行動和支持力度的“棘齒”機
制中的關鍵“鑰匙”，目的是對《巴黎協定》的實施進行整體性的評
估，以期為國家自主貢獻的決策提供信息，是檢驗《巴黎協定》效果
的“一把尺子”。第一次全球盤點將在 2021 年至 2024 年舉行，《排放
差距報告》毫無疑問將成為該進程的主要信息來源，力度的提高毫無
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疑問將成為各方關注的焦點。如何更平衡地推動全球盤點進程，敦促
發達國家率先減排、為發展中國家提供充分的資金、技術和能力建設
的保障，而不是將壓力過于集中于中國等發展中大國，需要從研究上
預作布局，對全球盤點“三階段”機制中可能出現的情景有分析和預
判，確保全球盤點為決策者強化行動和國際合作提供正向激勵和有效
信息，而不是落入相互指責的“怪圈”，避免全球盤點給出與我國后
續更新或提出新的國家自主貢獻有直接指向性的結論。
三是應該積極參與具有較大影響力的合作研究。IPCC《第六次評
估報告》《排放差距報告》是當前最受輿論關注的科學信息來源，在
應對氣候變化的多邊進程中曾發揮過很大的影響力。這些報告的寫作
有固定的圈子，特別是提供量化評估信息的“氣候模型”學者圈，積
極參與這類合作、開展專家“二軌”對話并提供中國或發展中國家視
角的“情景分析”，將有助于增進相互的理解和信任。我們應積極謀
劃、全面統籌、創造條件，組織專家更加深入有效地參與科學評估，
加強氣候科學領域的國際影響力與話語權，引導相關評估更多反映發
展中國家遇到的障礙和挑戰，以及在資金、技術和能力建設上的需求
和差距，為最終彌合實施差距、實現《巴黎協定》宗旨和目標貢獻“中
國智慧”。
（柴麒敏、徐華清 供稿）
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